Perspectives sur les dépenses publiques

À quelques jours de la présentation par François Bayrou de sa feuille de route pour réduire les dépenses publiques de 40 milliards d'euros en mettant à contribution l'État, des collectivités et la Sécurité sociale, certains d'entre vous m'ont demandé de brosser un aperçu de la situation actuelle. Cet article se bornera donc à fournir des éléments essentiels pour comprendre les débats à venir sur les finances publiques, sans creuser pour autant tous les détails qui ne feraient qu'alourdir cette (courte) synthèse.

Le constat

Dans son rapport annuel sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour des comptes rappelle que "la France vient de traverser deux années noires en matière de finances publiques. Après une dégradation inattendue du déficit public de 0,6 point de PIB en 2023, celui-ci s’est de nouveau creusé de 0,4 point en 2024 pour s’établir à 5,8 %, soit 168,6 Md€". La France a donc le déficit public le plus important de la zone euro.

Et sur une période longue, 1978-2024, le solde public n'aura donc jamais été vraiment à l'équilibre :

Statistique: Évolution du déficit public en France de 1978 à 2024 (en part du produit intérieur brut) | Statista

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Pourquoi le déficit public se creuse-t-il ?

Trop souvent, les commentateurs confondent le déficit budgétaire (= de l'État) avec le déficit public, qui lui résulte de la somme des soldes de toutes les administrations publiques (État, collectivités, Sécurité sociale et administrations publiques diverses). D'où les débats actuels sur les dépenses publiques des collectivités et de la Sécurité sociale, qui cachent trop souvent à dessein les déboursements nébuleux ou inefficaces de l'État central.

[ Source : Insee ]

Hélas, alors que les recettes publiques sont très dépendantes de l'activité (la croissance), cette dernière demeure atone, malgré les aides massives apportées aux entreprises et aux ménages, la bataille faisant rage sur le simple chiffrage des premières. Bref, les recettes n'augmenteront probablement pas suffisamment pour couvrir la hausse des dépenses publiques. C'est ce que confirme la Cour des comptes : "Cette dérive ne doit rien à des circonstances extérieures : elle est la conséquence d’hypothèses trop favorables sur la croissance et les recettes, mais surtout d’une incapacité à maîtriser la dynamique de la dépense et à engager des efforts d’économies pérennes".

Par-delà la formulation alambiquée de la Cour des comptes, il faut répéter que la dégradation du déficit public ne résulte pas tant d'une dérive des dépenses publiques, que d'une moindre rentrée de recettes fiscales.

[ Source : Insee ]

Cela s'explique en grande partie par la politique de l’offre menée par Emmanuel Macron, qui suppose envers et contre tous que la réduction des prélèvements obligatoires aura pour vertu de dynamiser l’activité, négligeant qu'elle conduit à l'évidence à se priver de recettes fiscales sans pour autant gagner de points de croissance. Le pire est que des comités ont été créés officiellement pour documenter l'échec de cette politique, comme en témoigne notamment le dernier rapport du Comité d’évaluation des réformes de la fiscalité du capital, qui conclut à une absence de lien ente surpression de l'ISF et investissement dans l'économie française.

Bref, la France faisait face à un problème d'investissement privé avant Macron et c'est toujours le cas à la fin de ces deux quinquennats. D'aucuns rétorqueront qu'au moins le taux de chômage a baissé et que l'attractivité de la France s'est améliorée. Mais, au vu des chiffres récents, il y a matière à discussion, d'autant plus que la productivité (travail et capital) est en berne, que les salaires ne sont pas reluisants partout et que le déficit commercial ne se résorbe pas...

Les nouvelles contraintes

Le contexte a cependant évolué très négativement pour l'État français, puisque la France a été officiellement placée sous une procédure de déficit public excessif par la Commission européenne, contraignant le gouvernement à mettre en œuvre un plan pluriannuel de réduction du déficit et de l’endettement publics. Et il est évident que la Commission européenne ne se contentera plus d'un projet de loi de programmation pluriannuelle des finances publiques aussi optimiste que celui présenté l'an passé pour la période 2023-2027, qui expliquait comment la France rentrerait quasi certainement dans les clous financiers d'ici à 2027.

[ Source : HCFP ]

De plus, l'État français est placé sur la lamelle de microscope des agences de notation, en particulier depuis que Standard & Poor’s a sanctionné la dégradation non anticipée des finances publiques françaises et la politique budgétaire trop optimiste du gouvernement.

Ce faisant, il va être extrêmement difficile d'abaisser le déficit public sous la barre des 3 % du PIB, tant et si bien que selon la Cour des comptes, "ces deux années de dérive ont conduit à doubler les efforts d’ajustement nécessaires au retour du déficit sous 3 points de produit intérieur brut (PIB) d’ici la fin de la décennie : ceux-ci représentent désormais un montant de près de 105 Md€ à l’horizon 2029 rapporté aux tendances enregistrées avant-crise, contre environ 50 Md€ il y a deux ans".

D'où la course à l'échalote pour faire au plus vite des coupes dans les dépenses publiques, rebaptisées "économies", même si personne n'est dupe qu'il s'agit bien de coupes claires. Et si le gouvernement souhaite également maintenir la soutenabilité de la dette publique, il faudra fournir encore plus d'efforts en renouant d'abord avec un solde primaire (c’est-à-dire hors charge de la dette) positif, "alors qu’il est négatif de 3,7 points de PIB en 2024".

Remettre à plat tout le système

Bien entendu, cela n'a aucun sens de s'attaquer au déficit public du seul côté des dépenses - même si nous sommes des champions en la matière avec 57 % du PIB -, puisque nous venons de voir que la France connaît un grave problème de rentrées fiscales. Mais, à l'évidence, il y a autant de chiens de garde dans ce pays qu'il y a de niches fiscales et sociales. Et avec hystérisation actuelle des débats tant à l'Assemblée nationale qu'au café du commerce, l'on ne voit pas bien comment une discussion sereine sur les deux faces du problème est encore possible. Je n'ai du reste aucun doute que trouver 40 milliards de coupes budgétaires est quasiment impossible et nécessitera, tant pour des raisons comptables que politiques, une hausse des prélèvements obligatoires sous une forme ou une autre.

Le point nodal est que les dépenses publiques, financées par des recettes publiques, sont avant tout le fruit d'un compromis social entre des citoyens, au nom de l'intérêt commun. L'on ne peut donc échapper à une réflexion sur l'articulation entre le secteur privé et le secteur public, afin de fixer les missions que les citoyens français veulent confier à la puissance publique. Chemin faisant, s'il est indispensable de s’interroger sur la nature, le montant et l'efficacité des dépenses publiques, il faut néanmoins se garder de vouloir les couper à tout prix, de manière indifférenciée, sous peine de plonger l'économie dans un tourbillon récessif. Gardons toujours à l'esprit que la moitié de la dépense publique est constituée de prélèvements qui sont restitués aux ménages et soutiennent de la sorte la croissance !

[ Source : Insee ]

C'est là que le vrai courage politique pourrait s'exprimer. En effet, avec une situation politique bloquée jusqu'en 2027 sauf coup de théâtre, il serait avisé de convoquer un véritable débat républicain avec les forces vives de la nation pour s'entendre sur le périmètre de l'action publique (dépenses publiques) et les moyens à lui allouer (prélèvements obligatoires, dont impôts). Bref, traiter les deux colonnes des comptes publics en même temps, sachant que bon gré mal gré nous conservons l'héritage d'une vision jacobine de l'État. Durée d'un tel débat, si l'on en juge par les expériences suédoises et canadiennes ? Environ 2 ans.

Le moment est peut-être venu de reprendre notre destin (économique) en main ?

P.S. L'image de ce billet provient de cet article de La Croix.